【专访】党国英谈宅基地有偿退出与“城中村”改造

来源：作者：时间：2016-11-14 07:58:29

导读：2016年11月12日，由省农发会主办，农业厅支持，川农大、成都市温江区协办的当代农业发展讲坛圆满召开，农业部经管司司长张红宇、中国社科院研究员党国英到会分别作了《建设与中国大国地位相称的强势农业》《农村改革与发展的几个关键问题》的演讲。省人大原

　　2016年11月12日，由省农发会主办，农业厅支持，川农大、成都市温江区协办的“当代农业发展讲坛”圆满召开，农业部经管司司长张红宇、中国社科院研究员党国英到会分别作了《建设与中国大国地位相称的强势农业》《农村改革与发展的几个关键问题》的演讲。省人大原副主任李洪仁，省级部门有关领导，省内三农领域专家学者，部分市（州）、县（市、区）分管负责人，部分龙头企业管理人及四川电视台、成都电视台、《四川农村》杂志、新华网、凤凰网、腾讯网、国际在线、今日头条等新闻媒体共计200多人参加了会议。

中国社会科学院农村发展研究所研究员、乡村公共服务研究创新团队首席研究员、博士生导师：党国英

　　讲坛期间，《四川农村》副总编林毅采访了党国英研究员，就建立适应现代农业的经营体系、宅基地有偿退出、“城中村”问题等进行了交流。

　　党国英认为，农业经营体系的建立很重要，其架构对农业生产效率的提高，起着至关重要的作用。建立与现代农业相适应的农业经营体系，要遵照公平和效率兼顾的原则。纵观发达国家现代农业发展，都是家庭农场+合作社，因为家庭农场更适应农业生产，劳动者的责任心更强。

　　党国英指出，中国农业要有竞争力，首先要提高农业生产效率。农产品只有降低成本，才能与国外竞争。农业生产方式可以是小农户+专业化服务，但最好是家庭农场+专业化服务。至于专业化服务由谁来承担，国外主要是靠合作社，国内目前主要是靠龙头企业，还有供销社。党国英觉得，还是合作社好。只有通过专业化服务，才能降低农业生产成本，增加农业产业链增值收入。如果只靠农业生产本身的收入，那就太少了，农业就赚不了钱，也就没人愿意从事农业生产，资本也不会青睐农业。要依赖合作社从事农业生产专业化服务，就必须先建立专业、规范、有效的合作社，通过减少合作社数量，提高质量，做大做强合作社。

　　中国农民合作社的发展状况令人扼腕叹息，酝酿近10年的《专合社法》2006年才出台，这个法律文本虽然不错，但落实情况令人堪忧。一是合作社极不规范。在党国英调查的合作社中，极少看到进行二次分配的。大量合作社是小型农业龙头企业的换牌组织，实际上由龙头企业的企业主掌控，未能与农户建立真正的利益共同体。二是数量大，但规模小。据全国农民合作社发展部际联席会议披露，截至2015年12月底，全国登记注册的农民合作社达153.1万家，入社农户10090万户。平均每个合作社仅约66个农户。按行政村数量计算，每个行政村的合作社达3个以上。这样小的合作社无效益可言。三是封闭性强。绝大部分合作社的活动范围仅限于村、乡，行政区划对合作社的影响甚大。中国合作社人才、资金匮乏，介入农业产业链不完整，均与合作社的以上弊端有关。依靠农民合作社发展农业是有益的国际经验，农民合作社是欧美农业发展的重要支柱之一，也是农民增收的重要保障。农业发达国家合作社规模大、数量少，通常具有跨国社员参加，在国际上则按跨国公司原则销售农产品。美国农场主取自本农场的收入只占总收入的一小部分，多年来平均水平只在20%左右，大部分收入来自与合作社密切相关的农业产业链的其他环节。

　　党国英对中国与农业相关的大的资金流做了一个总的分析，发现了一个未被重视的问题。农业部门的增加值约6.1万亿元，但全国食品总支出按中国人的恩格尔系数估算，应该为12万亿元之上。农业部门的增加值中，真正的市场销售额按其他官方数据推算为4.5万亿元。这就是说，在价值为12万亿元的农业产业链上，一般农户只取得1/3强，其余部分基本被各类龙头企业获得了。

　　党国英觉得国家对龙头企业的支持政策值得认真反思。按官方披露的数据，2012年，全国农业龙头企业近11万家，年销售额突破5.7万亿元，其中包含农产品加工销售额及农业生产资料销售额。这个数据大约与当年全国农业增加值相当。农业龙头企业一般为私营企业，这意味着全国约2亿户农民所生产产品的大部分是被极少量的商家推向市场的。全国农民专业合作社150多万个，而据他农村调研的经验，这些合作社的领办人也大多有自己的企业，也属于农业龙头企业，只是有的没有“在册”。政府对合作社的支持，极易转化为合作社领办人（或企业）的收入。龙头企业替代农民合作社降低了国家财政支农效率，从他的调查看，龙头企业以销定购，盈利能力远超一般农户，且其纯收入不与农民分享。龙头企业一般也不参与农村社区建设，更不参与其他系统性的农村公共服务，这意味着中国现行的对农业产业化龙头企业的扶持政策在操作上存在很大的偏差。在农业龙头企业与农民合作社关系没有理顺的情况下，国家龙头企业扶持政策也妨碍了社会公正。从国际经验看，家庭农场很难盈利，如果农场主没有加入合作社，从而取得农业产业链上的农业增值收益，农场将很难维持。农场主的其他收入主要依赖农业产业链的其他环节以及政府支持，这种情形呈上升趋势。可以想象，如果美国也有类似中国这样的主宰农业产业链的所谓私人性质的龙头企业，收入分配情形就会完全不同，美国的农业竞争力可能也不会有这么强。

　　在谈到农村集体建设用地入市探索时，党国英指出，要审慎进行，目前国家确定了33个县作为试点，其中就有四川的郫县和泸县。他个人非常欢迎这项改革，认为应该将农民宅基地捆绑在农村集体建设用地中一并进行改革探索。因为农村集体建设用地存量并不多，大多要靠宅基地流转过来。农民的宅基地是国家给予农民的福利，要退出来，肯定应该有偿，并在农民充分自愿的情况下进行。他还建议，尽快停止“一户一宅”福利政策，对历史遗留问题要妥善处理，处理办法要因地制宜，全国不要搞一刀切；农民的事情最好由农民自己解决，自行确定一个公平合理的宅基地基数，多的，交一些钱；如果当地农民都不愿退，就不退；政府可以利用公共财政杠杆，将基础设施项目多放在农民集中居住区，这也是让项目资金能够发挥更大的效率。随着集中居住区条件不断完善，农民就会自愿前往集中区居住，为宅基地有偿退出奠定了基础。

　　党国英同时还指出，不是所有地方的农村宅基地都需要鼓励退出，全国有2.5亿亩宅基地，都退出来用处也不大。城市周边可以搞，以补充日益增加的城市建设用地需求，而且不影响农用地存量。“城中村”问题也可以通过类似宅基地的办法处理，他建议，“城中村”可以采用自然消亡的渐进办法，通过一段时间的项目干预、规划干预，让“城中村”逐步失去它的居住功能，聚居功能，待“城中村”设施老旧后，地价自然下降，政府再进行改造，降低补偿成本。对于那些影响到城市规划建设、大项目实施的“城中村”，国家可以择机进行改造，实行货币化补偿。

　　总体上讲，要通过深化国家土地管理体制改革解决农村宅基地制度问题。农村宅基地制度改革的基本目标，是用多种手段保障全体农业居民住有所居，提高农村建设用地的利用效率，实现宅基地配置的公平公正，使农村社会和谐、农村人居环境更加美好。这项改革的主要任务是实现农村宅基地资源由行政配置为主，转变为在政府土地利用规划约束下由市场机制发挥决定性作用。

　　党国英认为在这方面今后一个时期的改革任务是：

　　第一，改革国家土地规划管理体制，为农村宅基地管理改革顺利推进创造条件。国家建立“农业保护区制度”，将适合农业发展的土地连片划定为农业保护区，替代目前实行的基本农田保护制度，以更有效地保护耕地，放活非耕地管理权限，促进土地要素市场化。对农业保护区以外的其他土地，中央政府可将管理权限大幅度下放给地方。中央政府对农业保护区的土地规划与开发整理应直接管控，同时对农业保护区之外的其他类型土地的利用只做“目标指导管理”，设定一些指标，依据这些指标来确定土地用途改变的总规模。

　　第二，将农村地区区分为农业保护区与其他区域两个类别，采用不同的宅基地管理制度。在农业保护区（包括类似其他保护区）以外，村庄全部土地可以一并规划开发，农民的宅基地及住房在符合规划的条件下可以自由入市，也即农民的宅基地流转不受范围与对象的限制。在农业保护区内，村庄全部土地不得用于非农产业开发，农民的宅基地可以继承，可以流转给本村居民。但对于脱离农业生产的农户，当其宅基地被复垦为农田时，应按照当地相近的建设用地交易价格予以补偿。

　　第三，现阶段，以上制度建立之前，在事实上已经停止无偿供给宅基地的地区，明确停止农村宅基地的福利性无偿划拨，用多种办法解决历史遗留问题，最终告别农村宅基地分配的“计划经济”模式。

　　第四，在落实中央提出的宅基地“自愿有偿退出”制度的过程中建立有约束的市场关系，通过市场关系形成“价格发现”机制。

　　第五，将农村贫困人口的住房保障纳入国民收入二次分配渠道，与国家扶贫战略结合起来，推进基本住房条件的“普惠”目标的实现。

党国英（右）研究员接受省农发会秘书长助理刘毅（中）、四川农村杂志副总编林毅（左）采访

责任编辑：admin

没有了！
没有了！